Il RUP nei contratti di lavori, servizi e forniture

17 Giugno 2024 autocad32 0 commenti

Nomina

Il co. 1, primo periodo, dell’art. 31 del codice dei contratti pubblici (D.Lgs. 18 aprile 2016, n. 50) prevede che per ogni singola procedura per l’affidamento di un appalto o di una concessione le stazioni appaltanti individuano nell’atto di adozione o di aggiornamento dei programmi di cui all’art. 21, co. 1, ovvero nell’atto di avvio relativo a ogni singolo intervento, per le esigenze non incluse in programmazione, un responsabile unico del procedimento per le fasi della programmazione, della progettazione, dell’affidamento, dell’esecuzione. Le stazioni appaltanti che ricorrono ai sistemi di acquisto e di negoziazione delle centrali di committenza nominano, per ciascuno dei detti acquisti, un responsabile del procedimento che assume specificamente, in ordine al singolo acquisto, il ruolo e le funzioni.

In base a quanto previsto dagli articoli 21 e 31 del codice e dalle linee guida, l’incarico di Rup deve essere conferito con un apposito atto formale del responsabile dell’unità organizzativa della stazione appaltante per ogni singola procedura di affidamento di un appalto o di una concessione e, in particolare:

per gli affidamenti di lavori, il Rup deve essere nominato prima del progetto di fattibilità tecnica ed economica o del documento di fattibilità delle alternative progettuali, ove previsto e, nel caso di lavori non assoggettati a programmazione, contestualmente alla decisione di realizzare gli stessi;
per gli affidamenti di servizi e forniture, il Rup deve essere nominato prima dell’adozione dei programmi di cui all’art. 21, co. 1, del codice o di aggiornamento degli stessi, ovvero nell’atto di avvio relativo a ogni singolo intervento, per le esigenze non incluse in programmazione.

Per quanto riguarda gli affidamenti di lavori, il co. 3 del citato art. 21 stabilisce che il programma triennale dei lavori pubblici e i relativi aggiornamenti annuali contengono i lavori il cui valore stimato sia pari o superiore a 100.000 euro… e che per i lavori di importo pari o superiore a 1.000.000 euro, ai fini dell’inserimento nell’elenco annuale, le amministrazioni aggiudicatrici approvano preventivamente il progetto di fattibilità tecnica ed economica. Inoltre, ai fini dell’inserimento nel programma triennale, le amministrazioni aggiudicatrici approvano preventivamente, ove previsto, il documento di fattibilità delle alternative progettuali, di cui all’art. 23, co. 5.

Ne consegue che l’atto di conferimento dell’incarico di Rup deve essere emanato:

per i lavori il cui valore stimato sia inferiore a 100.000 euro prima dell’avvio delle attività istruttorie propedeutiche alla predisposizione della documentazione tecnica e, in ogni caso, prima dell’adozione della determinazione a contrarre;
per i lavori il cui valore stimato sia pari o superiore a 100.000 euro prima dell’avvio delle attività istruttorie propedeutiche alla predisposizione della documentazione tecnica e, in ogni caso prima dell’adozione della programmazione di cui al citato art. 21.

Per quanto riguarda le forniture e i servizi, considerato che il co. 6 del citato art. 21 prevede che il programma biennale di forniture e servizi e i relativi aggiornamenti annuali contengono gli acquisti di beni e di servizi di importo unitario stimato pari o superiore a 40.000 euro, l’atto di conferimento dell’incarico di Rup deve essere emanato:

per gli acquisti di forniture e servizi di importo unitario stimato pari o superiore a 40.000 euro, prima della formulazione della proposta di programmazione biennale e dei relativi aggiornamenti annuali;
per gli acquisti di beni e di servizi di importo unitario stimato inferiore a 40.000 euro, prima dell’avvio delle attività istruttorie propedeutiche alla predisposizione della documentazione per l’adozione della determinazione a contrarre o di affidamento diretto.

Per le acquisizioni effettuate mediante centrali di committenza, la nomina del Rup prevede le medesime tempistiche.

Infine, l’art. 31, co. 1, del codice prevede che la sostituzione del Rup individuato nella programmazione di cui all’art. 21, co. 1, non comporta modifiche alla stessa. Da tale disposizione deriva indirettamente la possibilità che il Rup, nel corso di svolgimento dell’intero procedimento contrattuale, possa essere sostituito con idonea motivazione.

Incompatibilità

L’art. 42 del codice obbliga le stazioni appaltanti a prevedere misure adeguate per contrastare le frodi e la corruzione e per individuare, prevenire e risolvere in modo efficace ogni ipotesi di conflitto di interesse nello svolgimento delle procedure di aggiudicazione degli appalti e delle concessioni.

Come puntualizzato dalle linee guida, le funzioni di Rup non possono essere assunte dal personale che versa in una delle ipotesi di conflitto di interessi previste dall’art. 42, co. 2, del codice, che abbia, cioè direttamente o indirettamente, un interesse finanziario, economico o altro interesse personale che possa essere percepito come una minaccia alla sua imparzialità e indipendenza nel contesto della procedura di appalto o di concessione. In particolare, costituiscono situazione di conflitto di interesse quelle che determinano l’obbligo di astensione previste dall’art. 7 del D.P.R. 16 aprile 2013, n. 62.

Inoltre, l’incarico di Rup non può essere conferito ai soggetti che sono stati condannati, anche con sentenza non passata in giudicato, per i reati previsti nel capo I del titolo II del libro secondo del codice penale, ai sensi dell’art. 35-bis del D.Lgs. 30 marzo 2001, n. 165, stante l’espresso divieto che la norma contiene in ordine all’assegnazione di tali soggetti agli uffici preposti, tra l’altro, all’acquisizione di servizi e forniture, anche con funzioni direttive, tenuto conto che le funzioni di Rup sono assegnate ex lege (art. 5, co. 2, della legge 7 agosto 1990, n. 241) al dirigente preposto all’unità organizzativa responsabile ovvero assegnate ai dipendenti di ruolo addetti all’unità medesima (art. 31, co. 1, terzo periodo del codice).

Fermo restando quanto previsto nell’art. 6-bis della legge 7 agosto 1990, n. 241, introdotto dall’art. 1, co. 41, della legge 6 novembre 2012, n. 190, secondo cui il responsabile del procedimento e i titolari degli uffici competenti ad adottare i pareri, le valutazioni tecniche, gli atti endoprocedimentali e il provvedimento finale devono astenersi in caso di conflitto di interessi, segnalando ogni situazione di conflitto, anche potenziale, le funzioni di Rup devono essere svolte nel rispetto di quanto previsto dal D.P.R. 16 aprile 2013, n. 62 e dal codice di comportamento adottato da ciascuna amministrazione aggiudicatrice, nonché in osservanza delle specifiche disposizioni contenute nel Piano triennale di prevenzione della corruzione adottato dall’amministrazione.

Il ruolo di Rup, infine, non è incompatibile con le funzioni di commissario di gara e di presidente della commissione giudicatrice, in quanto il conferimento di tali incarichi, ai sensi dell’art. 77, co. 4, del codice, è valutato in relazione alla singola procedura di gara.

Soggetti competenti alla nomina del Rup

Le rimanenti disposizioni contenute nel co. 1, del citato art. 31 prevedono altresì che il Rup è nominato con atto formale del soggetto responsabile dell’unità organizzativa, che deve essere di livello apicale, tra i dipendenti di ruolo addetti all’unità medesima, dotati del necessario livello di inquadramento giuridico in relazione alla struttura della pubblica amministrazione e di competenze professionali adeguate in relazione ai compiti per cui è nominato.

Per quanto riguarda i soggetti competenti alla nomina del Rup, va considerato preliminarmente che il modello organizzativo dell’Istituto prevede l’accentramento delle attività contrattuali in capo a tre stazioni appaltanti individuate nella Direzione centrale patrimonio, in materia di lavori e servizi attinenti all’architettura e all’ingegneria, nella Direzione centrale organizzazione digitale, in materia di forniture e servizi IT e di connettività e nella Direzione centrale acquisti, in materia di tutte le rimanenti tipologie di forniture e servizi.

Pertanto i responsabili di dette Strutture e di quelle che, nelle more del completo accentramento degli acquisti di lavori, forniture e servizi, ancora svolgono la funzione di stazione appaltante, provvedono alla nomina dei Rup per le procedure di affidamento contrattuale di propria competenza.

Il nominativo del Rup deve essere indicato nel bando o avviso con cui si indice la gara per l’affidamento dei contratti di lavori, servizi e forniture, ovvero, nelle procedure in cui non vi sia bando o avviso con cui si indice la gara, nell’invito a presentare un’offerta.

Requisiti di professionalità

Come detto, ai sensi dell’art. 31 co. 1, del codice il Rup deve essere individuato tra i dipendenti di ruolo addetti all’unità (organizzativa) medesima, dotati del necessario livello di inquadramento giuridico in relazione alla struttura della pubblica amministrazione e di competenze professionali adeguate in relazione ai compiti per cui è nominato.

Secondo quanto previsto dal co. 9 dell’art. 31 del codice e dalle linee guida, il Rup deve essere in possesso di una specifica formazione professionale soggetta a costante aggiornamento, commisurata alla tipologia e alla complessità dell’intervento da realizzare. Le stazioni appaltanti devono inserire, nei piani per la formazione, specifici interventi rivolti ai Rup, organizzati nel rispetto delle norme e degli standard di conoscenza internazionali e nazionali di Project Management, in materia di pianificazione, gestione e controllo dei progetti, nonché in materia di uso delle tecnologie e degli strumenti informatici.

A decorrere dalla data di entrata in vigore del nuovo sistema di qualificazione delle stazioni appaltanti di cui all’art. 38 del codice, il Rup dovrà, infatti, possedere i requisiti di cui ai punti 4.3 e 7.3 delle linee guida (Project Management) essendo necessario enfatizzare le competenze di pianificazione e gestione dello sviluppo di specifici progetti, anche attraverso il coordinamento di tutte le risorse a disposizione, e gli interventi finalizzati ad assicurare l’unitarietà dell’intervento, il raggiungimento degli obiettivi nei tempi e nei costi previsti, la qualità della prestazione e il controllo dei rischi.

Inoltre, lo stesso co. 1 del citato art. 31 del codice stabilisce che, laddove sia accertata la carenza nell’organico di un’unità organizzativa, il Rup è nominato tra gli altri dipendenti in servizio della stazione appaltante.

Funzioni

Il Rup, nell’esercizio delle sue funzioni, è qualificabile come pubblico ufficiale.

Compete a questa figura professionale, dalla fase della progettazione a quelle della realizzazione e rendicontazione di ogni appalto, coordinare e indirizzare gli altri soggetti che agiscono nelle diverse fasi del procedimento, guidare e controllare l’effettiva e regolare esecuzione delle prestazioni contrattuali e garantire all’impresa aggiudicataria dell’appalto l’esclusività di interlocuzione nei rapporti con la stazione appaltante.

Si tratta in altri termini di funzioni istruttorie, valutative, di impulso, coordinamento, vigilanza e comunicazione di dati e informazioni. Tra le funzioni del Rup rientra anche l’emanazione di atti endoprocedimentali, elencati in via non esaustiva all’art. 31 del codice e dettagliati nelle linee guida, nonché in altri specifici articoli dello stesso codice dedicati alla programmazione, alla progettazione, all’esecuzione dei contratti e al relativo contenzioso.

Il richiamo effettuato dall’art. 31 del codice alla legge sul procedimento amministrativo implica che al Rup, per la realizzazione di opere pubbliche e acquisizione di forniture e servizi, fanno capo, oltre ai compiti specificatamente indicati dalla normativa di settore sopra citata, anche quelli più generali, a volte coincidenti, previsti dalla legge 7 agosto 1990, n. 241.

Nel rinviare alle disposizioni contenute nell’art. 31 del codice e nell’art. 6 della legge n. 7 agosto 1990, n. 241 e alle linee guida, si citano a titolo esemplificativo alcuni particolari compiti che il Rup può svolgere nell’ambito di ogni singolo intervento, quali la formulazione di proposte agli organi competenti, la comunicazione agli stessi nelle varie fasi della procedura di dati, informazioni ed elementi utili anche ai fini dell’applicazione delle penali, della risoluzione contrattuale e del ricorso agli strumenti di soluzione delle controversie, nonché ai fini dello svolgimento delle attività di verifica della conformità delle prestazioni eseguite con riferimento alle prescrizioni contrattuali.

Soggetti che collaborano con il Rup

Secondo quanto previsto nelle linee guida dell’INAIL, il Rup svolge i propri compiti con il supporto e la collaborazione di altri soggetti di norma anch’essi dipendenti della stazione appaltante, in tutte le fasi del procedimento dalla programmazione e progettazione del singolo intervento fino al termine dell’esecuzione del contratto, ponendo in essere una complessa opera di coordinamento delle attività svolte dalle singole figure, tecniche e non, coinvolte nel procedimento.

In particolare il Rup, pur assumendo la guida e la conduzione dell’intero procedimento, non sempre entra nel dettaglio delle specifiche funzioni dei singoli soggetti che mantengono la loro autonomia funzionale; risponde, comunque, del rispetto dei tempi, dei costi e della programmazione generale dei singoli interventi.

Il codice inoltre stabilisce che le stazioni appaltanti, allo scopo di migliorare la qualità della progettazione e della programmazione complessiva, possono, nell’ambito della propria autonomia organizzativa e nel rispetto dei limiti previsti dalla vigente normativa, istituire una struttura stabile a supporto dei Rup (art. 31, co. 9).

L’art. 113, co. 2, del codice prevede la corresponsione di incentivi per le funzioni tecniche svolte dai dipendenti delle amministrazioni aggiudicatrici, esclusivamente per le attività di programmazione della spesa per investimenti, di valutazione preventiva dei progetti, di predisposizione e di controllo delle procedure di gara e di esecuzione dei contratti pubblici, di Rup, di direzione dei lavori ovvero direzione dell’esecuzione e di collaudo tecnico amministrativo ovvero di verifica di conformità, di collaudatore statico ove necessario per consentire l’esecuzione del contratto nel rispetto dei documenti a base di gara, del progetto, dei tempi e costi prestabiliti.

Con apposito regolamento, previsto dal co. 3 del suddetto art. 113 del codice, saranno adottati i criteri per la costituzione del fondo ad hoc e per la ripartizione degli incentivi tra i Rup e i soggetti che svolgono le funzioni tecniche nell’ambito delle suddette attività.

Inoltre, secondo quanto previsto dal co. 11 del citato art. 31 del codice, nel caso in cui l’organico della stazione appaltante presenti carenze accertate o in esso non sia compreso nessun soggetto in possesso della specifica professionalità necessaria per lo svolgimento dei compiti propri del Rup, i compiti di supporto all’attività del Rup possono essere affidati anche a soggetti esterni con le procedure previste dal codice, ai soggetti aventi le specifiche competenze di carattere tecnico, economico-finanziario, amministrativo, organizzativo e legale.

Le disposizioni del codice, insieme a quelle di cui agli articoli 4 e 5 della legge 7 agosto 1990, n. 241, delineano un quadro di relazioni intercorrenti tra i principali soggetti coinvolti nella realizzazione dell’intervento e in particolare tra il dirigente responsabile dell’unità organizzativa e il dipendente nominato Rup.

Il dirigente ha il compito di operare la scelta del Rup e conserva i poteri di direttiva e di vigilanza finalizzati al raggiungimento dell’obiettivo.

Il rapporto che si instaura tra il soggetto che coordina le attività (Rup) e le altre figure professionali coinvolte previste negli articoli 31, co. 9, 101, 102 e 111 del codice, non è un rapporto di tipo gerarchico, ma di coordinamento, impulso, indirizzo finalizzato alla corretta evoluzione dell’attività procedimentale.

Tali figure rimangono inquadrate e dipendono funzionalmente e/o gerarchicamente dalle rispettive Strutture funzionali, delle cui direttive generali risultano portatori nell’ambito del progetto.

Con riferimento alle specifiche competenze per gli atti di nomina e alle peculiarità relative ai requisiti, alle funzioni e ai soggetti che collaborano con il Rup, si forniscono nei paragrafi che seguono, le istruzioni operative distinte tra appalti di lavori e di forniture e servizi.